Правоприменительная практика Красноярского УФАС России в сфере контроля органов власти за первое полугодие 2022 года.
Основные фиксируемые нарушения со стороны органов власти.
(докладчик – Бехтерева Т.Ю., заместитель начальника отдела контроля органов власти)
I. Правоприменительная практика Красноярского УФАС России в сфере контроля органов власти за первое полугодие 2022 года.
В первом полугодии 2022 года отделом контроля органов власти Красноярского УФАС России рассмотрено:
1) 102 заявления о нарушении антимонопольного законодательства, из них: 39 – по статье 10, 1 – по статье 14.8, 2 – по статье 11, 57- по статье 15, 3 – по статье 17;
2) 2 дела о нарушении антимонопольного законодательства по статье 11;
3) 7 дел о нарушении антимонопольного законодательства по статье 15.
Необходимо отметить, что практика привлечения органов власти и органов местного самоуправления по статье 16 Федерального закона от 26.07.2066 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – ФЗ «О защите конкуренции») снижается - в первом полугодии 2022 года отделом контроля органов власти не было возбуждено ни одного дела по статье 16 ФЗ «О защите конкуренции» в отношении органов власти и органов местного самоуправления.
Отдельно стоит обратить внимание на сферу применения института предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, социальное значение которого состоит в исполнении функции социального контроля со стороны антимонопольного органа.
Так, в первом полугодии 2022 года отделом контроля органов власти вынесено 11 предупреждений в адрес органов власти субъекта и органов местного самоуправления Красноярского края, 4 из которых были исполнены в первом полугодии.
По делам об административных правонарушениях по нарушениям антимонопольного законодательства со стороны органов власти и органов местного самоуправления (должностных лиц) вынесено 17 постановлений о назначении административных штрафов на общую сумму 435 000 рублей. Из них исполнено 6 постановлений на общую сумму 130 000 рублей. 8 постановлений, вынесенных в прошлом году, было исполнено, сумма оплаченных штрафов составила 235 000 руб.
Во втором полугодии прогнозируется снижение суммы штрафов и общее количество случаев привлечения должностных лиц органов власти и органов местного самоуправления к ответственности по статье 14.9 Кодекса об административных нарушения Российской Федерации (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления) (далее -(далее – КоАП) ввиду вступления в силу Федерального закона от 14.07.2022 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (Законом № 290-ФЗ).
Внесенными изменениями в статью 4.1.1 КоАП правило о замене административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение за впервые совершенное правонарушение распространено на всех субъектов административных правонарушений, выявленных в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе в отношении должностных лиц по факту нарушения статьи 14.9 КоАП.
При этом указанное право действует только при наличии совокупности обстоятельств, установленных частью 2 статьи 3.4 и статьи 4.11 КоАП.
Изменения, предусмотренные Законом № 290-ФЗ, разработаны во исполнение пункта 1.12 Плана первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления, который одобрен на заседании Президиума Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций 15.03.2022, в целях либерализации административной ответственности за совершение административных правонарушений в области предпринимательской деятельности.
II. Основные фиксируемые нарушения со стороны органов власти.
Как показывает практика за первое полугодие 2022 года одними из основных нарушений со стороны органов власти и органов местного самоуправления являются нарушения, связанные с организацией пассажирских перевозок и багажа автомобильным транспортом в Красноярском крае.
При этом нарушения требований антимонопольного законодательства и законодательства в сфере пассажирских перевозок зафиксированы при организации органами власти и органами местного самоуправления пассажирских перевозок по обоим видам тарифа: как по регулируемым, так и по не регулируемым.
Так, в отсутствие правовых оснований, установленных Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон №220-ФЗ) от 13.07.2015 № 220-ФЗ, органом власти были выданы карты маршрута и свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу, предоставляющих право осуществлять регулярные пассажирские перевозки по маршруту, хозяйствующим субъектам-привозчикам, что позволило последним получить приоритетный доступ на рынок пассажирских перевозок в обход конкурентных процедур.
Как было установлено антимонопольным органом, по маршруту имел право осуществлять деятельность только один хозяйствующий субъект-перевозчик, который в 2015 году по результатам участия в конкурентной процедуре был признан победителем.
Вместе с тем, в 2020 году органом власти выданы свидетельства и карты маршрута как победителю проведенной в 2015 году конкурентной процедуры, так и иным хозяйствующим субъектам-перевозчикам - участникам договора простого товарищества, на осуществление регулярных пассажирских перевозок по маршруту, сроком действия до 2025 года без проведения публичных процедур. Данные были внесены в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок.
По факту выявленного нарушения органу власти было выдано предупреждение, которое было исполнено в установленный срок – орган власти признаки выявленного нарушения устранил – карты маршрута и свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок отозвал, в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок внесены соответствующие изменения.
При организации пассажирских перевозок по регулируемым тарифам антимонопольным органом выявлены нарушения в действиях органов власти и местного самоуправления, выразившиеся в заключении без проведения конкурентных процедур, предусмотренных Законом № 220-ФЗ, муниципальных контрактов на выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам по регулируемым тарифам, что предоставило отдельным субъектам преимущественные условия деятельности и создало необоснованные препятствия для доступа на рынок пассажирских перевозок иным хозяйствующим субъектам.
Органы власти и местного самоуправления приняли решение о заключении муниципальных контрактов на право выполнения работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам через единый агрегатор торговли «Березка» у единственного поставщика в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», поскольку сумма муниципального контракта не превышала 600 000 рублей.
Поскольку указанный способ определения хозяйствующего субъекта, осуществляющего регулярные пассажирские перевозки по регулируемым тарифам, не отвечает требованиям законодательства в сфере пассажирских перевозок и контрактной системе по обеспечению конкуренции органу власти и органу местного самоуправления были выданы предупреждения о необходимости устранения выявленного нарушения путем расторжения заключенных контрактов и организации транспортного обеспечения населения в транспортных услугах по муниципальным маршрутам в порядке, предусмотренном Законом № 220-ФЗ с обеспечением конкурентных процедур.
В данном случае в действиях органа власти и органа местного самоуправления антимонопольным органом были усмотрены признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции». По выявленным фактам управлением были выданы 2 предупреждения, 1 из которых к окончанию первого полугодия исполнено.
Антимонопольный орган продолжает фиксировать нарушения со стороны органов местного самоуправления Красноярского края, связанные с передачей муниципального имущества системы коммунального назначения с нарушением требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».
Законодатель установил, что муниципальное имущество, срок эксплуатации которого составляет более 5 лет не передается в пользование хозяйствующим субъектам без проведения процедуры торгов по договорам аренды, безвозмездного пользования, ответственного хранения с правом эксплуатации. Данные нарушения характерны для сельских поселений края и обусловлены отсутствием утвержденных схем водо- и теплоснабжения территорий, незарегистрированностью прав на муниципальное имущество системы коммунального назначения и земельных участков, на которых расположены данные объекты, отсутствием средств в бюджете на данные мероприятия и специалистов, способных подготовить необходимую документацию для организации установленной процедуры передачи муниципального имущества по концессионному соглашению.
По выявленным фактам управлением выдаются предупреждения, которые ввиду длительности всех процедур подготовки конкурсной документации на право заключения концессионного соглашения, как правило, продляются либо не исполняются органами местного самоуправления в установленный срок. В текущем полугодии по фактам передачи муниципального имущества без торгов выдано 6 предупреждений, при этом все 6 в настоящее время находятся в стадии исполнения.
По факту неисполнения предупреждений в установленный срок, выданных в том числе в прошлом отчетном периоде, рассмотрено 5 дел о нарушении требований антимонопольного законодательства по факту неправомерной передачи муниципального имущества – объектов коммунальной инфраструктуры.
Необходимо отметить, что в настоящее время Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации внесен законопроект «О внесении изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях» и статью 17-1 ФЗ «О защите конкуренции» (№ 140808-8), в соответствии с которым предлагается урегулировать срок принятия третьей стороной – субъектом Российской Федерации, решения о подписании концессионного соглашения в отношении объектов коммунального назначения (в течение пятнадцати дней со дня поступления проекта концессионного соглашения для подписания). Представляется, что внесение указанных изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях» позволит сократить длительность процедуры подписания концессионного соглашения, что, безусловно, будет способствовать исполнению в срок выданных в адрес органов местного самоуправления, предупреждений и предписаний.
27.09.2022 законопроект принят в первом чтении.
При выдаче предупреждения субъектам, перечисленным в части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», предоставляется возможность добровольного прекращения действий (бездействия), содержащих признаки антимонопольного нарушения, что позволяется оперативной отреагировать на выявленные нарушения и устранить их в меньший срок, совершая определенные в предупреждении действия.
Так, по результатам выездной плановой проверки органа местного самоуправления было выдано предупреждение о необходимости устранения признаков нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» в связи с выявлением ограничивающего конкуренцию акта – положения Постановления органа местного самоуправления «Об утверждении Порядка внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования», который в качестве одного из оснований для отказа во включении нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования устанавливал обеспеченность населения площадью торговых объектов в предполагаемом месте размещения нестационарного торгового объекта, что могло привести к созданию дискриминационных условий для хозяйствующих субъектов, в том числе созданию административного барьера для входа хозяйствующих субъектов на соответствующий рынок.
Красноярское УФАС России пришло к выводу, что установление данного критерия создает условия для органа местного самоуправления по субъективному применению названного основания для отказа во включении нестационарных торговых объектов в Схему, без каких-либо четких, формально определенных и известных неопределенному кругу хозяйствующих субъектов, потенциально желающих получить соответствующее право, критериев. Кроме того, достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов предполагает лишь минимальную обеспеченность населения и не свидетельствует о наличии оснований для отказа в увеличении этих площадей за счет размещения новых объектов.
В этой связи Управление предупредило орган местного самоуправления о необходимости изменения акта, содержащего признаки нарушения путем внесения изменений в Постановление в части исключения указанного основания. Предупреждение исполнено.
Красноярское УФАС России в связи с неисполнением предупреждения, выданного по обращению прокуратуры, возбудило дело в отношении органа местного самоуправления по признакам нарушения пунктов 2 и 8 части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» по факту изъятия новогодней елки, ежегодно размещаемой в зимний период и обладающей уникальными характеристиками, из оперативного управления муниципального автономного учреждения и передаче ее муниципальному предприятию.
В ходе рассмотрения дела Комиссией было установлено, что с решением об изъятии елки и передаче ее муниципальному предприятию выступил орган местного самоуправления. При этом, изначально автономное учреждение и муниципальное предприятие были против предлагаемой инициативы, поскольку Автономное учреждение ежегодно проводило конкурентные процедуры на выполнение работ по установке, обслуживанию и монтажу новогодней конструкции, которая ранее была приобретена автономным учреждением в целях использования для уставной деятельности учреждения.
В результате действий органа местного самоуправления, связанных с передачей новогодней елки муниципальному предприятию, была искусственно создана дополнительная к работам монтажа, обслуживания и демонтажа потребность автономного учреждения в аренде новогодней елки.
В целях удовлетворения потребности автономное учреждение разместило на официальном сайте закупок извещение о проведении электронного аукциона на оказание услуг по предоставлению в возмездное пользование (аренду) новогодней ёлки и услуг монтажа, обслуживания и демонтажа. Таким образом, для принятия участия в аукционе и для получения доступа к оказанию услуг по монтажу, обслуживанию, демонтажу елки участнику торгов необходимо было обладать соответствующей уникальной конструкцией.
Как следствие, действия органа местного самоуправления, связанные с передачей елки муниципальному предприятию, нивелировали конкуренцию на рынке оказания услуг монтажа, обслуживания и демонтажа. Единственным участником рассматриваемого аукциона стало само муниципальное предприятие.
На момент вынесения решения установленное нарушение органом местного самоуправления было устранено путем возврата новогодней елки в оперативное управление автономного учреждения.
В результате принятых мер антимонопольного реагирования была обеспечена конкуренция на товарном рынке выполнения работ по монтажу, обслуживанию, демонтажу новогодних елок, поскольку обусловили проведение автономным учреждением открытого конкурса на право заключения контракта на выполнение работ по монтажу, обслуживанию, демонтажу новогодней елки, участником которого может являться любой хозяйствующий субъект, постоянно осуществляющий деятельность на территории Российской Федерации и выполняющий (имеющий возможность) выполнять соответствующие работы. Выводы антимонопольного органа были поддержаны Арбитражным судом Красноярского края.
Также в рамках деятельности управления было рассмотрено важное, в том числе с социальной и нравственной стороны, дело о нарушении антимонопольного законодательства на рынке оказания услуг по транспортировке тел умерших из отделений больницы до патологоанатомического отделения.
Красноярское УФАС России выявило антиконкуретное соглашение на рынке оказания услуг по транспортировке тел умерших до патологоанатомического отделения больницы. Соглашение было достигнуто между учреждением здравоохранения и хозяйствующим субъектом, оказывающим ритуальные услуги. С инициативой заключения без проведения торгов договора на оказание услуг транспортировки тел умерших до патологоанатомического отделения выступил хозяйствующий субъект, оказывающий ритуальные услуги.
Стороны соглашения в целях создания видимости законности заключенного договора установили безвозмездный характер договора. Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела Комиссия, исходя из нецелесообразности, противоречия оказания лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность услуг по транспортировке тел умерших на безвозмездной основе, установила, что хозяйствующий субъект, заключая договор на транспортировку тел умерших, преследует получение выгоды, преимуществ в результате получения доступа к сведениям о персональных данных умерших.
В результате такого доступа хозяйствующий субъект получил возможность приоритетного права предложить свои услуги, в том числе на коммерческой основе родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего и тем самым получить выгоду от оказания иных похоронных услуг.
Доказательством соответствующих выводов послужил ряд доказательств: больший объем захоронений хозяйствующим субъектом на территории города в сравнении с иными хозяйствующими субъектами, действующими на соответствующем товарном рынке (1849 и 1393 соответственно за период с 01.01.2018-14.02.2020), отметки (подписи) сотрудников хозяйствующего субъекта о доставке тела умершего в журнале приема и выдачи трупов умерших, содержащем персональные данные, отделение, откуда доставлен труп, пояснения лица, ранее оказывающего учреждению здравоохранения аналогичные услуги по транспортировке, о возможности получить приоритетное право предложить свои услуги, в том числе на коммерческой основе родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего.
По результатам рассмотрения дела участники соглашения признаны нарушившими пункт 3 части 4 статьи 11 ФЗ «О защите конкуренции», в связи с чем сторонам предписано расторгнуть соответствующий договор. Предписание сторонами было исполнено, договор расторгнут.
Должностные лица участников соглашения, а также сам хозяйствующий субъект привлечен к административной ответственности по статье 14.32 КоАП.
В заключении хотелось бы отметить, что случаи обжалования решений и предупреждений антимонопольного органа за первое полугодие 2022 года минимально - одно по предупреждению и два по решению. Указанная статистика говорит об обоснованности выводов антимонопольного органа и о согласии лиц, в действиях которых были установлены нарушения, с позицией управления.
